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找準落點深化農(nóng)村土地制度改革(圖)
農(nóng)業(yè)網(wǎng)   時間:2019/3/27 9:11:00  來源:經(jīng)濟參考報  閱讀數(shù):371

農(nóng)村土地

  農(nóng)村土地問題始終是關(guān)系我國改革發(fā)展穩(wěn)定大局的根本問題。黨的十八大以來,中央對深化農(nóng)村土地制度改革作出了系統(tǒng)部署和安排。各試點地區(qū)按照中央的部署和要求,緊緊圍繞改革目標和任務,有序推進各項改革試驗,不斷完善試點政策。經(jīng)過幾年的改革探索,改革試點進展順利,在制度建設(shè)層面,已形成相對成熟且可操作的規(guī)則體系;實踐操作層面,每個試點地區(qū)都有多個成熟案例,驗證了制度成果的有效性。為全面深化農(nóng)村土地制度改革、完善相關(guān)法律法規(guī)提供了豐富的政策儲備和寶貴的實踐支撐。

  關(guān)于農(nóng)村土地征收制度改革試點

  試點地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范土地征收程序、完善多元保障機制等方面進行了探索。

  一是探索縮小征地范圍。大部分試點地區(qū)參照《國有土地上房屋征收與補償條例》,采用概括與列舉相結(jié)合的方式制定了土地征收目錄。如江西余江、寧夏平羅等地采取概括兼列舉方式制定土地征收目錄,規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍以外,除列入目錄內(nèi)的公益性項目用地可以征收外,其余非公益性項目用地一律通過入市途徑予以保障;北京大興增加“城鎮(zhèn)成片開發(fā)用地納入土地征收范圍”內(nèi)容,以保障城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間與土地供應。

  二是規(guī)范土地征收程序。多個試點地區(qū)從依法公平維護和保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益出發(fā),探索土地征收民主協(xié)商機制,對是否征地和補償安置進行協(xié)商。在征前、征中、征后等環(huán)節(jié)建立風險評估、民主協(xié)商、補償安置、糾紛調(diào)處、后續(xù)監(jiān)管等程序。此外,北京大興還建立土地征收聽證制度,確保征收操作規(guī)范化。

  三是完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。試點地區(qū)在完善土地征收補償標準、探索多元保障機制方面做了許多有益探索。如遼寧海城等通過重新安排宅基地建房、產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補償、發(fā)放補助、留地留物業(yè)等方式,保障農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán);多地將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系,將因征地導致生活困難的農(nóng)民納入低保范圍。

  關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點

  試點地區(qū)按照“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標要求,積極穩(wěn)妥推進改革,初步形成了比較完整的工作制度和政策體系。

  一是探索入市主體。試點地區(qū)對入市主體及組織形式進行了探索,明確了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三級入市主體,主體資格顯化、組織形式多樣。此外,北京大興還探索成立鎮(zhèn)級集體聯(lián)營公司作為入市主體,通過統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源配置,確保了鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權(quán)共享和收益平衡。

  二是探索入市范圍和途徑。多地將符合“兩規(guī)”的新增集體建設(shè)用地納入入市范圍。如江蘇武進按照存量與增量并重的改革思路,對核定的村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地,均可按規(guī)劃入市;貴州湄潭探索對農(nóng)村集體建設(shè)用地中符合集體經(jīng)營性建設(shè)用地性質(zhì)的綜合類用地開展分割登記入市。

  三是建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。試點地區(qū)參照國有建設(shè)用地交易制度,研究制定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法、交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。如江西余江制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市申請、審批、交易、登記發(fā)證工作流程;湖南瀏陽進一步明確入市后轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等市場規(guī)則。

  四是探索入市土地增值收益分配機制。如四川郫都結(jié)合基準地價、規(guī)劃用途以及入市方式,征收13%-40%不等的土地增值收益調(diào)節(jié)金。

  五是完善入市配套政策。試點地區(qū)設(shè)計了一系列入市配套政策體系,為試點工作穩(wěn)步推進提供了政策支撐。如遼寧海城出臺了入市后規(guī)劃許可、建筑施工許可、房產(chǎn)證手續(xù)辦理等政策措施,解決了配套政策不明晰、與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)沖突等瓶頸性問題;四川成都探索“協(xié)議約定,優(yōu)先續(xù)期,物權(quán)保護,評估在前,有償使用”的入市土地合同續(xù)期機制,妥善解決了入市土地合同到期后如何續(xù)期的問題。

  關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革試點

  宅基地制度改革在三項試點中涉及權(quán)利主體*多、歷史遺留問題*為突出、利益關(guān)系*為復雜。各試點地區(qū)通過精心組織、大膽嘗試,在宅基地依法取得、有償使用、自愿有償退出、用益物權(quán)實現(xiàn)、民主管理等方面取得了積極進展。

  一是完善宅基地權(quán)益保障和取得方式。如安徽金寨以“村規(guī)民約”形式確定集體組織成員資格認定辦法和“戶”的概念,對每戶4人及以下的,宅基地面積控制在120平方米以下,每增加1人,可增加20平方米,*不超過160平方米。

  二是探索宅基地有償使用制度。多地探索對新增宅基地實施有償選位制度。浙江義烏按照歷史分類處置“一戶多宅”、超標準占用等歷史遺留問題,對利用宅基地上住房從事客棧餐飲等經(jīng)營活動的,由集體按宅基地基準地價的20%收取所有權(quán)收益。

  三是探索宅基地自愿有償退出機制。試點地區(qū)整合涉農(nóng)資金、民間投資和宅基地有償使用費作為宅基地退出回購資本,探索宅基地自愿有償退出機制。如江蘇武進建立了政府回購機制,制定了有償退出的補償標準和收回程序,明確產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、權(quán)益轉(zhuǎn)化、土地整治、轉(zhuǎn)換入市等四種回購方式。

  試點試驗中存在的問題

  農(nóng)村土地制度改革三項試點工作在取得顯著成效的同時,也存在一些問題和不足,需要引起重視。

  一是基礎(chǔ)性工作有待進一步加強。試點地區(qū)對于農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證、村莊規(guī)劃等基礎(chǔ)性工作進行了大量投入,為試點工作的開展提供了保證,但基礎(chǔ)工作仍顯薄弱。農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證率較低、村莊規(guī)劃和村級土地利用規(guī)劃尚不健全、村級土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃融合程度不高、零星集體建設(shè)用地調(diào)整入市因規(guī)劃問題無法落地等問題在試點地區(qū)不同程度的存在。

  二是改革推進不平衡問題比較突出。從面上來看,集體建設(shè)用地入市改革進展較為順利,試點效果*為明顯,土地征收和宅基地制度改革相對滯后,三塊地改革的聯(lián)動效應尚未顯現(xiàn)。從點上來看,三項改革試點樣本分布不夠均衡,土地征收制度改革試點相對不足,集體建設(shè)用地入市項目大多集中在東部發(fā)達地區(qū)。從內(nèi)容上來看,平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多;宅基地“三權(quán)分置”的探索和實踐還不夠充分;為經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供支撐的能力尚顯不足。

  三是一些試點地區(qū)相關(guān)配套制度不夠完善。一些試點地區(qū)行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件與改革要求不符,一些試點缺少配套制度支撐。如集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市辦理規(guī)劃許可、建設(shè)施工許可等存在制度障礙,集體經(jīng)營性建設(shè)用地商業(yè)項目房屋的分割登記、分拆銷售沒有具體實施細則,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市財稅征管等相關(guān)稅費政策有待明確。

  進一步深化改革的政策建議

  前期試點取得了明顯的成績,進一步深化農(nóng)村土地制度改革,應以漸進性、市場化為基本取向,牢牢掌握幾個關(guān)鍵落點,著眼長遠進行系統(tǒng)性重構(gòu)。

  一是夯實基礎(chǔ)性工作。加快推進與改革試點密切相關(guān)的土地調(diào)查、確權(quán)登記、規(guī)劃編制等基礎(chǔ)工作。加強對鎮(zhèn)村兩級規(guī)劃編制的指導監(jiān)督,探索農(nóng)村規(guī)劃多規(guī)融合,允許試點地區(qū)在一定范圍內(nèi)調(diào)整規(guī)劃,保障村規(guī)劃編制經(jīng)費。加快推進“房地一體”的農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作,本著“尊重歷史、面向現(xiàn)實”的原則出臺更為寬松的確權(quán)登記發(fā)證政策,妥善解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地歷史遺留問題。

  二是進一步深化改革。加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進力度,增強改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性,釋放改革聯(lián)動效應;抓好已出臺改革措施的落實,加快從定制度、試制度,到形成可復制、可推廣的制度步伐;建立試點政策的延續(xù)機制,做好試點到期后的法律銜接,解除試點地區(qū)改革探索中的后顧之憂。

  三是加強部門合作、凝聚改革合力。加強頂層設(shè)計,系統(tǒng)化、集成化推進改革,做好與戶籍、財稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革的銜接配套,增強改革的耦合性,強化相關(guān)領(lǐng)域支撐合力;加強對基層干部、廣大群眾的宣傳引導,真正激發(fā)改革的原動力、實現(xiàn)改革的持久力。

  四是總結(jié)試點經(jīng)驗、加快立法進程。進一步做好試點經(jīng)驗和成效的總結(jié)提煉工作,把豐富的改革實踐轉(zhuǎn)化成“可復制、可推廣”的制度性成果,為面上推廣和修法提供實踐支撐和制度基礎(chǔ);根據(jù)《土地管理法》修改進程,針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市具體規(guī)則、土地增值收益分配等問題,提前謀劃、研究制訂專項制度,待《土地管理法》修改完成后,及時出臺配套制度。

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