大事記

　　上世紀80年代中期，珠三角地區(qū)悄然開始了一場農村土地股份合作制改革。90年代中期，北京市也開始了相關改革實踐。這是農村集體產權制度改革的*初探索。

　　2005年，江蘇、浙江、上海開始試點農村集體產權制度改革。

　　2015年，根據(jù)農業(yè)部、中央農辦、國家林業(yè)局印發(fā)的《積極發(fā)展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，在全國29個縣（市、區(qū)）開展集體資產股份權能改革試點。

　　2016年4月，習近平總書記在小崗村農村改革座談會上強調，著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。

　　2016年12月26日，《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》印發(fā)，對推進改革進行了頂層設計、總體部署。

　　2017年黨的十九大進一步強調，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經(jīng)濟。

　　2017年，全國選擇100個縣開展農村集體產權制度改革試點。

　　2018年，農業(yè)農村部、中央農辦推出吉林、江蘇、山東3個整省試點，50個地級市開展整市試點，150個縣級行政單位開展整縣試點。

　　回望我國農村集體經(jīng)濟的改革和發(fā)展之路，有三個必須定格的歷史瞬間：

　　定格一：1956年，*屆全國人大三次會議通過了《*農業(yè)生產合作社示范章程》，明確了土地、大型農具等生產資料歸集體所有，標志著我國農村集體經(jīng)濟的確立；

　　定格二：上世紀80年代中期，在珠三角的廣州天河、佛山南海和順德等地，悄然開始了一場農村土地股份合作制改革，集體資產折股量化到每個村民，村民變股民，農村集體產權制度改革由此發(fā)端；

　　定格三：2016年12月26日，中共中央國務院發(fā)布《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，改革時間表、路線圖一一明確，改革由此全面鋪開。

　　三個歷史瞬間，標志著這個地球上人口*多國家的農村，走出了一條*的集體所有制發(fā)展之路。

　　幾十年砥礪前行，從地方探索、實踐經(jīng)驗，到理論總結、中央層面指導意見，中國農村集體產權制度改革的宏偉畫卷，筆墨已然就緒，色調愈加明朗，新時代的農村集體經(jīng)濟體制機制，正在向我們大步走來。

　　厚積薄發(fā) 打好沉穩(wěn)有力之底色——

　　正如一幅好的作品須有扎實的基本功，農村集體產權制度改革也經(jīng)歷了跬步千里的積累過程。30多年的漫長探索路，折射出改革之艱難，也沉淀出無數(shù)寶貴經(jīng)驗，改什么、怎么改、遵循什么原則、沿著什么路徑，一系列問題的答案逐漸清晰。

　　2018年9月末的上海，依舊潮濕悶熱。上海閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)友誼村村委會的一間會議室里，村主任姚春華召集了幾位村民代表坐在一起，想聽聽大伙對集體產權制度改革有什么意見和反饋。為了說明歷史情況，他還叫來了已經(jīng)退休的村干部張國林。相比于兩年前改革啟動時的忐忑糾結，這次的交流會姚春華心里有底。2016年用了大半年的時間完成了清產核資、成員身份界定、股份量化后，2017年底，2600多村民每股分到了9600元的分紅。

　　“從1956年算起到2016年改革，我的勞齡整整20年，每一年折價7000塊錢，一共是14萬元，村里分給我一股集體股份，價值12萬元，還有2萬元現(xiàn)金將分3年兌換給我。”年近六旬的姚寶根梳理起自己在村集體資產中占有的股份和收益情況，說得清清楚楚，“以前村里集體經(jīng)濟跟自己有關，好像又無關，現(xiàn)在每個人都參與進來，不僅有分紅，還能參與決策！”

　　“時間跨度長，涉及人員復雜，利益關系復雜，改革的難度可想而知。”姚春華在兩年前的那場改革中開了大大小小無數(shù)個會，分年齡段給村里的老、中、青群體分別開會，逐個攻克，由于照顧到了多數(shù)群體，改革的過程比想象中的順利。

　　姚春華感受到的“順利”背后，是上海市農村集體產權制度改革總結經(jīng)驗、進行了科學合理的制度設計。研究多年農村集體產權制度改革工作的上海市委農辦研究室主任方志權，如今已是領域內名聲在外的專家，他總結說：“上海的農村集體產權制度改革工作像繡花針一樣，經(jīng)得起推敲，不是面上的，而是深入骨髓的，經(jīng)得起歷史考驗。從廣度上，鎮(zhèn)村組三級全覆蓋，從時間跨度上，回溯到了集體經(jīng)濟*初確立的1956年，在全市范圍內梳理出近600萬人次的農村集體經(jīng)濟組織成員，根據(jù)勞齡貢獻確定股份份額，公平公正，陽光運作，民主協(xié)商，改革不留死角。”

　　友誼村的改革故事，這些年來在全國千千萬萬個城中村、城郊村不斷上演著。農業(yè)農村部政策與改革司集體資產處處長余葵分析說：隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量分布在城市周圍的村集體資產迅速增值。在長三角、珠三角等地的大城市，集體資產達數(shù)億元的村子不在少數(shù)。如此大規(guī)模的集體資產歸誰所有，如何分配？如不及時通過改革加以明晰理順，集體資產就有流失或被少數(shù)人侵占的風險，容易發(fā)生基層干部小官巨貪的現(xiàn)象。另一方面，大量農民進城務工，他們會擔心進城后，其土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權受到損害。因此，“帶著資產權益進城”才會成為農民的一致呼聲。

　　然而，這項改革涉及面廣，覆蓋所有農村，難度極大。農業(yè)農村部原農村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇總結說：“改革的難度突出表現(xiàn)在：一是*。農村集體資產的產生、積累、維護和制度改革，都沒有歷史經(jīng)驗可循。二是旁無借鑒。農村集體所有制乃中國特有，國外無直接的先進經(jīng)驗可鑒。三是情況復雜。東部地區(qū)資產總額超過全國的3/4，部分富裕村資產數(shù)以億計，但全國更多的是空殼村、負債村，區(qū)域、個體差別甚大，情況十分復雜。四是影響廣泛。改革農村集體產權制度，不僅是做大蛋糕的問題，更大程度上是如何分蛋糕，各種利益矛盾交織，稍有不慎將影響社會穩(wěn)定。”

　　厚積薄發(fā)，迎難而上。在余葵的辦公桌上，有關農村集體產權制度改革的文件、書籍堆了厚厚一摞，每一份文件的出臺、每一份調研報告都凝聚了很多人的心力。2016年12月26日中共中央、國務院下發(fā)的《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，起草過程就花費了3年多的時間。這份凝聚了各地實踐精華的頂層制度設計，也成為改革的總綱領。

　　意見中明確了改革四大任務：全面開展清產核資，科學確認成員身份，有序推進經(jīng)營性資產股份合作制改革，發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟。

　　怎么改？總體基調已經(jīng)明朗。2017年1月10日，時任國務院副總理汪洋在全國農村集體產權制度改革電視電話會議上提出：要堅持農民集體所有不動搖，無論怎么改，都不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，不能讓集體資產流失；要堅持農民權利不受損，無論怎么改，都不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，既要防止外部資本侵占，又要防止內部少數(shù)人控制。

　　改革已經(jīng)全面鋪開，一批又一批試點，一項又一項成果，一個又一個成功模式雨后春筍般涌現(xiàn)。在全國范圍內，越來越多的村都像友誼村一樣，按照改革部署，穩(wěn)扎穩(wěn)打，一步步朝著改革目標邁進。

　　隨體賦形 鋪陳斑斕絢麗的色塊——

　　千村千面，全國各地探索產權制度改革的步伐從未停止，但到目前為止，沒有一個標準模式能夠“一改解千愁”。因地制宜，分類施策，在遵循中央定下的總基調、總原則前提下，各地探索出了豐富多彩的改革路徑。

　　農村情況千差萬別，改革也不會要求齊步走。針對不同的村社特點，改革重點也不同：對上海等地經(jīng)營性資產較多的城中村、城郊村，重點解決成員邊界不清、資產家底不明的問題，明晰產權關系，量化資產股份；對于更多的資產較少或沒有資產的純農業(yè)村，重點核查確認“四荒地”、機動地等未確權到戶的資產，盤活閑置資源，發(fā)展股份合作；對沒有資產的貧困村，著力提高財政扶貧資金使用效益，創(chuàng)新股權設置和收益分配辦法，優(yōu)先用于貧困戶脫貧。

　　“村里就那么幾萬塊錢的收入，有什么可改的？”

　　“現(xiàn)在村里運行挺好的，會不會改亂了？”“改來改去，是不是又搞形式主義，打什么歪主意？”

　　與東部發(fā)達地區(qū)的農村集體資產情況不同，安徽天長市地處中部地區(qū)，村集體經(jīng)濟總量小，收入少，不起眼。面對改革，村鎮(zhèn)干部和群眾提出了質疑。

　　這種情況下怎么改？“對我們來說，有參考資料，沒有標準答案。”天長市農委主任葉恒田對我們講述了改革的過程，“我們按照成員身份復雜、有一定規(guī)模經(jīng)營性資產、兩委班子能力較強的標準，選擇3個村先行先試，嚴把清產核資、成員確認和股權設置‘三關’。難度大的村成功了，其他村就好辦了。然后再把3個村的經(jīng)驗做成工具包，供全市各村借鑒，全面完成改革任務只用了3個月的時間。全市151個村做到了改革全覆蓋、不留白。”

　　天長市在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟中，總結出盤活資產、開發(fā)資源、資本運作、服務創(chuàng)收四類增收模式。而在地處西部的貴州省六盤水市，也走出了一條開發(fā)資源性資產，盤活山、水、勞動力資源的改革之路。當?shù)厝搜壑械母F山惡水，正是外人眼中的青山綠水。六盤水通過“資源變資產、農民變股東、資金變股金”的三變改革，把扶貧資金變成農民入股的股金，吸引外來資金入股，發(fā)展一二三產業(yè)融合，讓深山里的農民脫貧。

　　發(fā)達地區(qū)發(fā)達的理由千萬條，有一條是集體經(jīng)濟本身發(fā)達；不發(fā)達地區(qū)不發(fā)達的理由千萬條，沒有集體經(jīng)濟一定是其中*重要的一條。通過改革壯大集體經(jīng)濟，增強農民的獲得感，這是各地改革一致的目標。然而，我國農村集體經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，比如廣東省農村集體資產占全國的1/6，去年各級農村集體經(jīng)濟組織收益分紅達209.8億元，而更多地區(qū)的農村，還沒有實現(xiàn)集體收益分紅。這些，都決定著每個地區(qū)、甚至每個村壯大集體經(jīng)濟的路徑，必須做到量體裁衣、符合實際。

　　在2018年6月19日農業(yè)農村部舉辦的新聞發(fā)布會上，農業(yè)農村部副部長韓俊綜合各地改革經(jīng)驗，概括總結了四條主要路徑：一是利用沒有承包到戶的集體“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或者通過公開招標等方式發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)項目；二是利用人文或生態(tài)資源優(yōu)勢跟社會資本合作，發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游；三是在符合規(guī)劃的前提下，利用閑置的各類房產設施、集體建設用地發(fā)展租賃物業(yè)；四是整合政府的幫扶資金等，通過入股或者參股一些企業(yè)、村企聯(lián)建共建等多種形式來增加集體收入。這種形式在脫貧攻堅中比較多。

　　賦予農民更充分的集體資產股份權能，是壯大集體經(jīng)濟、增加農民財產性收入的有效途徑。按照中央要求，要賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等6項權能。目前占有、收益權能已經(jīng)得到較好體現(xiàn)，但有償退出、抵押、擔保、繼承等權能仍不夠明確。各地也有不同的探索。

　　對于有償退出和繼承權，北京大興區(qū)、天津寶坻區(qū)、上海閔行區(qū)等地按照中央要求，現(xiàn)階段都將股權退出限制在本集體經(jīng)濟組織內部。浙江德清縣規(guī)定，單個成員轉讓股份、受讓人所持股份都不能超過集體股份總數(shù)的3%，防止“一股獨大”；集體贖回股權須滿足貨幣資金占總資產10%以上，且近3年經(jīng)營性收入年均增幅超過5%，避免抽空集體資金。

　　在抵押、擔保權能探索中，天長市創(chuàng)設出“農權貸”融資產品，將農民的集體資產股權與承包土地經(jīng)營權捆綁抵押，*可獲得股權對應資產價值8倍的貸款；北京大興區(qū)規(guī)定，借款人不能在規(guī)定期限償還貸款時，可以先由擔保公司代為償還，擔保公司有權就股權收益優(yōu)先受償。

　　股份權能的完善，建立起集體與農民的利益聯(lián)結機制，增加了農民財產性收入，一定程度上解決了農民融資難問題。

　　精雕細琢 下足精益求精的功夫——

　　清產核資、成員認定、股權量化，改革過程是否規(guī)范合理、公平公正，關涉到億萬農民的切身利益。凡是改得好、改得順利的地方，一定是改革民主公開、制度設計科學合理、集體資產規(guī)范透明，得到了廣大農民擁護的地方。

　　2018年年初，廣東佛山市南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)西聯(lián)社區(qū)黨支部書記徐灶榮非常高興，因為村里兩個掛牌招標項目收益令人“驚喜”。

　　一塊地到期招租，原本承包款約4萬元，經(jīng)到鎮(zhèn)“三資”交易平臺交易，年租金達到82863元，相當于收入翻了一番。

　　一個是村前道路修復工程，核算造價約77.6萬元，經(jīng)鎮(zhèn)“三資”交易平臺交易，項目中標價67萬元，相當于核算節(jié)省了10多萬元。

　　這得益于南海區(qū)建立的集體資產管理交易、集體經(jīng)濟財務監(jiān)管和股權管理交易“三平臺”，實現(xiàn)了“統(tǒng)一平臺、管理動態(tài)、交易陽光、監(jiān)控實時、信息共享”的“三資”管理新模式。

　　“村民對每一宗資產交易都了如指掌，村民明白了，干部清白了。”南海區(qū)桂城街道辦東約經(jīng)聯(lián)社社長曾志榮說，“以前出租土地，就是熟人之間相互告知，*多在居委會門口張貼信息?，F(xiàn)在信息上平臺后，關注的人更多，競爭也更加激烈，土地就能真正體現(xiàn)出市場價值。”

　　“集體資產管理規(guī)范，村民收入翻番。”在廣東省，多地的農村集體產權制度改革都達成了這樣的共識。廣東省東莞市在全國率先開發(fā)建設*專門針對農村“三資”監(jiān)管服務領域的手機APP移動應用——“東莞村財”APP。APP界面上，村里的財務公開數(shù)據(jù)、資產合同臺賬一目了然，村民還能通過APP參與重大事項表決。

　　實現(xiàn)集體資產的規(guī)范管理，開展清產核資是一項基礎性工作。這是保護農民財產權益的客觀要求，也是加強集體資產管理的關鍵舉措。韓俊說，農村的集體資產包括三類：一是資源性資產；二是非經(jīng)營性資產，比如學校、衛(wèi)生所、敬老院等；三是經(jīng)營性資產。要對這三類資產分類登記，建立集體資產管理臺賬，保護好資源性資產，管護好非經(jīng)營性資產，盤活用好經(jīng)營性資產。

　　中央提出，到2019年底基本完成清產核資工作。目前準備階段已完成，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組各級農村集體經(jīng)濟組織，正在開展清查核實資產，填寫登記報表，逐級審核上報。

　　家底摸清后，誰有資格享有？還必須明確集體組織成員身份。因為涉及人數(shù)龐大，關系復雜，沒有一條*的改革路徑。因此，中央提出的總體原則是“尊重歷史，兼顧現(xiàn)實，程序規(guī)范，群眾認可”。成員身份確認既要得到多數(shù)人認可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權益，切實保護婦女合法權益。

　　在實踐中，黑龍江方正縣、西藏曲水縣、新疆沙灣縣等多地出臺指導意見，在縣域范圍內統(tǒng)一確認時點、明確基本條件、規(guī)范工作程序，群眾民主協(xié)商決定成員身份確認標準，并經(jīng)群眾簽字畫押后張榜公示。福建閩侯縣對50種人員身份確認情形作出具體規(guī)定，并提煉出“確認程序和標準要合法”“成員身份和生活保障要*”“無保障人員身份確認要寬容”三項原則。

　　實踐證明，在地方黨委政府的指導下，成員身份確認的各種特殊情形和難點問題是可以通過群眾民主協(xié)商解決的。

　　未有窮盡 改革永遠在路上——

　　三批試點壓茬推進，以點帶面全面鋪開。隨著改革的深入，相關法律問題日益顯現(xiàn)。即便在完成改革任務的地區(qū)，人員結構的變動、集體經(jīng)濟的壯大等又在不斷提出新的課題。改革永遠在路上。

　　以2016年《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》出臺為分界，改革大致可分為前后兩個階段。之前的30多年里，處于地方探索和中央試點階段；《意見》的出臺明確了改革時間表和路線圖，標志著改革進入全面打響的新階段。2019年底全面完成清產核資，2021年底全面完成股份合作制改革。這塊農村改革深水區(qū)的硬骨頭，正在一點點被啃下。

　　韓俊說，開展試點是我們推進農村集體產權制度改革的一個重要方法。為了推進這項改革。目前組織了三批試點：

　　*批試點是2015年在29個縣（市、區(qū)）開展的農村集體資產股份權能改革試點，重點探索保障農民集體組織成員權利、發(fā)展農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能，去年年底已經(jīng)完成。

　　第二批試點是2017年農業(yè)部、中央農辦確定在100個縣開展的農村集體產權制度改革試點。試點周期兩年，內容包括全面開展清產核資，加強集體資產財務管理，確認集體成員身份，推進經(jīng)營性資產股份合作制改革，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟等，要求更加全面。

　　第三批試點是今年農業(yè)農村部新確定的吉林、江蘇、山東3個整省試點，50個地級市開展整市試點，150個縣開展整縣試點。

　　三批試點壓茬推進、逐步深化，共涉及縣級行政單位1000個左右。三批試點正是“先行試點，逐步擴面”的具體體現(xiàn)。

　　隨著改革的深入，越來越多的村和村民小組建立起集體經(jīng)濟組織。

　　目前，全國有23.3萬個村、74.9萬個村民小組建立了集體經(jīng)濟組織，占總村數(shù)的40%，村民小組占比超過15%。然而還沒有一部專門針對農村集體經(jīng)濟組織的法律。隨著農村集體經(jīng)濟組織參與市場競爭越來越頻繁，對專門立法的需求也越來越迫切。

　　2017年10月1日開始實施的《民法總則》，已經(jīng)將農村集體經(jīng)濟組織列為特別法人，這在農村集體經(jīng)濟組織立法進程中具有里程碑意義。上海市、江蘇省、浙江省、廣東省人大都頒布了《農村集體資產管理條例》，為全國農村集體經(jīng)濟組織立法提供了有益參考。目前，農村集體經(jīng)濟組織立法已經(jīng)列入國家立法規(guī)劃。韓俊說，作為農村集體經(jīng)濟組織法的起草、制定的牽頭單位，農業(yè)農村部、中央農辦接下來將在調研基礎上啟動法律草案的起草工作，對組織登記制度、成員確認和管理制度，資產財務管理制度、法律責任制度等作出規(guī)定。

　　改革并非一勞永逸。“我們在不斷進行回頭看。改革完成后兩年過去了，在這期間有夫妻離異戶口遷出的，該如何處理需要我們研究。農民希望分紅節(jié)節(jié)高，如何能持續(xù)壯大集體經(jīng)濟，在物業(yè)經(jīng)濟之外，找到多元化發(fā)展路徑，也是我們面臨的問題。”友誼村村主任姚春華說。這也充分體現(xiàn)了農村集體產權制度改革之艱難之長遠。

　　改革沒有完成時。改革永遠在路上……

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