堅持彰顯特色，延續(xù)村莊的歷史人文肌理，強化景觀風貌管控，體現(xiàn)鄉(xiāng)土風情、鄉(xiāng)土韻味，重點打造一村一品、一村一景、一村一業(yè)，決不能把農(nóng)村搞得像城市，搞成一個模式。堅持村民參與，通過“村民議事廳”等平臺，讓村民來規(guī)劃自己的家園，借用技術(shù)手段來幫助他們實現(xiàn)夢想。

　　關(guān)于奉化改善農(nóng)村人居環(huán)境的調(diào)研報告

　　高浩孟

　　加快舊村改造是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動的必然要求。按照浙江省委“大學習大調(diào)研大抓落實”活動部署，目前針對麗水市奉化區(qū)農(nóng)民建房呼聲強烈這一問題，我率調(diào)研組先后前往29個村進行蹲點調(diào)研，通過對實際情況和具體問題的排摸梳理，就如何破解舊村改造的難題作了一些研究和思考。

　　一、現(xiàn)狀和問題

　　奉化擁有353個行政村，其中既有城郊村、城中村，也有山區(qū)村、平原村、沿海村，自然資源稟賦總體較好。就農(nóng)村面貌來說，盡管近年來鄉(xiāng)村“美麗指數(shù)”普遍有所提升，但有農(nóng)村無新房、有新房無新村、有新村無新貌等現(xiàn)象仍然存在，與周邊縣市區(qū)還有一定差距，主要呈現(xiàn)出以下幾個特點：

　　一是村莊改造穩(wěn)步推進，但總體進展滯緩。近年來，奉化不斷加大舊村改造力度，2009年啟動農(nóng)房“兩改”，2016年出臺農(nóng)房建設實施意見，建成農(nóng)居小區(qū)41個，建筑面積280余萬平方米，涌現(xiàn)出滕頭、金峨、朱家店等一批改造樣板示范村。但從調(diào)研情況看，舊村改造進度總體較慢，批不了、管不住、退不出、流不動等問題仍然存在。迄今，農(nóng)房建設16個試點村，僅辦證779本8.7萬平方米，整村改造完成率不到2%。長此以往，不少農(nóng)村有可能陷入“房子住不了、人口留不下、經(jīng)濟上不去”的怪圈。

　　二是農(nóng)房解危有效推進，但存量危舊房較多。近年來，奉化大力實施農(nóng)村危舊房改造工程，共完成335個村1675萬平方米農(nóng)房的安全排查、建檔和鑒定工作，202戶困難戶的危房改造完成。但從調(diào)研情況看，幾乎每個村都有農(nóng)房年久失修、破舊不堪的現(xiàn)象。經(jīng)排查，全區(qū)尚有疑似危房2.29萬戶，占農(nóng)戶總戶數(shù)的17.5%，面積200余萬平方米，占住宅總面積的11.9%，基本都是上世紀建造，建筑規(guī)模小、安全性差。農(nóng)民群眾要求改善居住條件的愿望和呼聲十分強烈。

　　三是農(nóng)村資源加快盤活，但實際利用率不高。近年來，奉化通過城鄉(xiāng)土地增減掛鉤、土地綜合整治等方式，不斷加大農(nóng)村資源盤活力度。2017年，完成墾造耕地項目34個，建成標準農(nóng)田548.1畝，申請使用增減掛鉤指標復耕255畝，新增土地流轉(zhuǎn)面積3100畝。比如，長汀等一些城中村通過整村拆遷，土地價值得到充分挖掘；巖頭等一些山區(qū)村通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，自然資源得到有效盤活。但從調(diào)研情況看，奉化不少農(nóng)村的資產(chǎn)資源效益還沒有充分發(fā)揮，特別是溪口、大堰、尚田等鎮(zhèn)的一些山區(qū)偏遠村，還有大量農(nóng)房、宅基地常年被閑置，資源盤活利用的空間還很大。

　　二、原因分析

　　一是思想認識淺。從政府層面看，“重城市輕農(nóng)村” “重環(huán)境輕人居”的思想在一定程度上仍然存在，甚至有人擔心放開農(nóng)房政策，會影響城市房地產(chǎn)市場發(fā)展。從村級層面看，部分村干部視野不夠開闊，缺乏集體資產(chǎn)運營和資源整合能力，擔當精神有待加強。一些農(nóng)民特別是邊遠山區(qū)的村民由于人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)外遷等原因，普遍缺乏改造的主動性。

　　二是規(guī)劃落地難。2014年，我區(qū)對除建成區(qū)外的219個村莊實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，取得了積極成效，但在具體落地上也存在一些問題。比如，有的村規(guī)劃編制較早，沒有適時進行調(diào)整，規(guī)劃內(nèi)容與村莊發(fā)展不相匹配；有的村規(guī)劃雖為近期編制，但由于前期村民參與度不高，與村莊的實際情況脫節(jié)嚴重，操作性和實施性較差；還有的村規(guī)劃對歷史人文肌理的傳承不夠，導致缺少特色和品位，等等。

　　三是審批控制緊。長期以來，受限于農(nóng)房改造拆翻建“四不變”原則、舊村改造后多余土地收益分配不對稱等原因，導致農(nóng)房建設審批基本處于停滯狀態(tài)，極大抑制了村集體和農(nóng)民的建房積極性。去年，全區(qū)共審批宅基地14戶，原拆原建90戶。由于缺少疏導，一些農(nóng)民違法建房，甚至部分利益群體建設“小產(chǎn)權(quán)房”非法牟利，造成不少問題和隱患。

　　四是要素保障弱。近兩年，我區(qū)通過涉農(nóng)資金整合等方式，不斷加大農(nóng)村扶持力度。但從調(diào)研情況看，村莊改造的要素保障仍待加強。土地方面，近5年安排農(nóng)村建房用地僅900畝，占全區(qū)實際用地指標的4.2%。資金方面，村集體經(jīng)濟總體仍比較薄弱，截至2017年底，全區(qū)尚有88個村年經(jīng)營性收入在5萬元以下，不少農(nóng)民收入也不高，客觀上缺乏改造能力。

　　五是激勵措施少。近年來，我區(qū)為調(diào)動農(nóng)民建房積極性，出臺了一系列政策。比如，對新農(nóng)村建設免收市政基礎設施配套費，服務費按*標準收取等，但對比周邊一些縣市區(qū)仍有差距?？陀^而言，針對我區(qū)農(nóng)村底子較薄這一現(xiàn)狀，當前的政策激勵尚顯不足。

　　三、對策建議

　　一要把牢總體方向。舊村改造事關(guān)農(nóng)民利益，絕不能急功近利，必須穩(wěn)妥有序、規(guī)范推進。堅持規(guī)劃引領，以土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃為牽引，強化因地制宜、融合發(fā)展理念，力爭2019年底前完成全區(qū)村莊規(guī)劃優(yōu)化。堅持彰顯特色，延續(xù)村莊的歷史人文肌理，強化景觀風貌管控，體現(xiàn)鄉(xiāng)土風情、鄉(xiāng)土韻味，重點打造一村一品、一村一景、一村一業(yè)，決不能把農(nóng)村搞得像城市，搞成一個模式。堅持村民參與，通過“村民議事廳”等平臺，讓村民來規(guī)劃自己的家園，借用技術(shù)手段來幫助他們實現(xiàn)夢想。

　　二要堅持分類推進。農(nóng)村村情復雜多樣，沒有統(tǒng)一的模式可用，也沒有一勞永逸的方案可選。鼓勵各鎮(zhèn)（街道）結(jié)合新型城鎮(zhèn)化、下山移民等工作，因地制宜、分類實施舊村改造。對于城郊村，要加快整村改造或征遷開發(fā)，同步加快撤村建居。對于中心村，要科學規(guī)劃農(nóng)房集中建設區(qū)，優(yōu)化基礎設施和公共服務配套，有序引導周邊人口集聚。對于邊遠村，要加快人口梯度轉(zhuǎn)移，加大閑置資源盤活力度。同時，堅持“有限資源、集中攻堅”的思路，每年確定一批靶向村，給予政策傾斜，為全區(qū)農(nóng)房改造樹立樣板、提供經(jīng)驗。

　　三要做好土地文章。土地是撬動鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵資源和突破口。一方面，要盤活存量。健全農(nóng)村土地增減掛鉤機制，探索農(nóng)村宅基地拆舊建新機制，依法打擊“一戶多宅”“未批先建”“建新不拆舊”等違規(guī)行為，力爭“零占耕地、少占農(nóng)用地”。對有條件的土地進行征收出讓，并將土地出讓金凈收益全額返回村集體，轉(zhuǎn)化為村莊發(fā)展的資本；另一方面，要做優(yōu)增量。加大舊村改造用地保障，確保每年安排不少于全區(qū)建設用地的10%，力爭每年安排指標300畝以上。產(chǎn)業(yè)用地要集約高效，用好“坡地村鎮(zhèn)”政策，探索“點狀供地”模式，鼓勵和支持社會資本與村集體聯(lián)營興辦鄉(xiāng)村旅游項目。加快土地綜合整治，鼓勵改造利用低丘緩坡、林地、園地，通過規(guī)劃調(diào)整將其納入建設用地范圍，解決農(nóng)房改造用地問題。

　　四要強化政策引導。制定出臺“5+1”鄉(xiāng)村振興系列政策，重點對年度使用400平方米以下集體農(nóng)用地實行臺賬備案制，對連片拆舊面積3畝以上的，基礎配套費每畝獎勵5萬元，對實行區(qū)塊滾動式開發(fā)的，每戶獎勵2萬元，力爭到2021年，農(nóng)村無房戶、危房戶建房問題基本解決，農(nóng)民合法居住權(quán)得到有效保障。切實優(yōu)化審批服務，以“*多跑*”改革為牽引，推行“區(qū)管總量、鎮(zhèn)負總責、村搞建設”操作模式，形成圖文并茂的農(nóng)村建房實務指導，加快推出農(nóng)房一件事審批，讓農(nóng)民群眾少跑腿。

　　五要打牢基層基礎。實施舊村改造，關(guān)鍵在基層，關(guān)鍵在干部，必須進一步解放思想、夯實基礎。區(qū)級層面將成立專門領導機構(gòu)，強化對該項工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督查考核。鎮(zhèn)（街道）和相關(guān)單位要加強業(yè)務指導，抓好政策落地，讓鎮(zhèn)（街道）干部熟悉業(yè)務、讓村干部了解程序、讓村民搞懂政策。村級組織要深入實施“奉雁爭先”工程，全面樹立“誰工作做得扎實、就優(yōu)先扶持誰”的工作導向，形成爭先創(chuàng)優(yōu)、你追我趕的良性競爭態(tài)勢。

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