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　　從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的沿革

　　中國是消滅了土地私有制的國家，絕大多數(shù)農(nóng)地都屬于農(nóng)民集體所有，少數(shù)農(nóng)地屬于國有農(nóng)場所有。屬于農(nóng)民集體所有的農(nóng)地實行以家庭為單位的承包責(zé)任制，即農(nóng)地的所有權(quán)屬于村社集體，農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)。分田到戶之初土地承包期為15年。按全國對15年不變的理解，這15年主要指以家庭為單位的承包責(zé)任制不變，農(nóng)民具體承包的土地面積和地塊還是要變的。因此，在*輪承包期內(nèi)，全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了依據(jù)村社集體人口變化而進行的土地調(diào)整，“3年一小調(diào)、5年一大調(diào)”是普遍現(xiàn)象。土地調(diào)整中，村社集體侵害農(nóng)民土地權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生。全國也有部分農(nóng)村，村社集體缺乏進行土地調(diào)整的能力，雖然農(nóng)民有調(diào)整土地的訴求，村干部卻調(diào)不動地。進入20世紀90年代，農(nóng)民負擔(dān)沉重，種地虧本，以及因為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件損壞，之前過于細碎的土地難以耕種，農(nóng)民有強烈的通過土地調(diào)整來連片耕種劃片承包的訴求，村干部能力比較強的村社集體通過土地調(diào)整來滿足農(nóng)民耕作便利的訴求，村干部能力較弱的村社集體因為無力擺平反對派而無法滿足農(nóng)民耕作便利的訴求。

　　1987年周其仁等在貴州湄潭搞“增人不增地、減人不減地”的改革試點，很快便在全國推廣，不久即被修改后的《土地承包法》所吸收。1998年前后全國開展第二輪土地延包，土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變。1998年第二輪土地延包正是農(nóng)民負擔(dān)*重的時候，很多地方農(nóng)民認為土地是負擔(dān)，不愿要承包地，相當(dāng)部分地區(qū)第二輪土地延包走了過場。2001年開始試點農(nóng)村稅費改革，到2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅，土地承包權(quán)的利益顯現(xiàn)，農(nóng)村出現(xiàn)了土地承包權(quán)的爭奪，一些省區(qū)進行了完善第二輪土地延包的改革。二輪延包后，土地承包權(quán)能更加凸顯，2006年《物權(quán)法》出臺時將農(nóng)民土地承包權(quán)界定為“用益物權(quán)”，村社集體再調(diào)整農(nóng)村土地就變得十分困難。

　　在全國少數(shù)地區(qū)比如山東，第二輪土地延包以后，村社集體仍然頻繁調(diào)整農(nóng)村土地，調(diào)整土地的理由為土地是集體的，集體中每個人都靠土地吃飯，新增人口沒有土地沒飯吃，去世的人不需要土地吃飯。實際上，土地調(diào)整的主要功能不是平均土地權(quán)利，或者說，不是公平，而是效率。進入新世紀，大量農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，之前細碎分散的土地不便于耕種，依據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力變化進行土地調(diào)整，可以形成便利耕作的土地承包關(guān)系，尤其是讓農(nóng)民承包地連片，從而極大地減少勞動投入，提高機械使用效率。因為順應(yīng)了農(nóng)民的需要，有調(diào)整土地能力的村社集體成功提高了權(quán)威，借土地調(diào)整也可以解決村社治理中積存的各種矛盾。山東農(nóng)村，有土地調(diào)整能力的村社集體往往也是治理*的村社集體。而一些村社集體調(diào)整不動土地，也是因為其治理能力太弱，已經(jīng)無法回應(yīng)農(nóng)戶對土地公平與效率的訴求，從而造成村社治理能力與土地調(diào)整能力的相互弱化。

　　“三權(quán)分置”是釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的現(xiàn)實需求

　　進入21世紀，越來越多農(nóng)戶進城務(wù)工經(jīng)商，已有1/3的農(nóng)村土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，即土地的承包者與經(jīng)營者發(fā)生分離，當(dāng)然，其中絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)都發(fā)生在村社內(nèi)部，往往是親朋鄰里之間的流轉(zhuǎn)。進城農(nóng)戶一般不傾向?qū)⑼恋亻L時間*性地通過正規(guī)協(xié)議流轉(zhuǎn)給外來工商大戶，因為這意味著一旦他們進城失敗想再回來種田，就無田可種。反正土地租金有限，不如以較低租金通過口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)給親朋鄰里，租金低但可以隨時要回來耕種。

　　當(dāng)前農(nóng)村不僅發(fā)生了普遍的農(nóng)地承包者與經(jīng)營者的分離，而且隨著越來越多農(nóng)村青壯年勞動力進城，農(nóng)業(yè)老齡化變得普遍，老人農(nóng)業(yè)對于節(jié)省體力的農(nóng)業(yè)有強烈需求。同時，農(nóng)業(yè)機械化快速推進，機械化也對土地連片耕種有強烈的需求。分田到戶之初，農(nóng)業(yè)機械化程度比較低，農(nóng)村人多地少，勞動力有剩余，因此，承包土地時*為強調(diào)的是公平，農(nóng)民承包地因此分得十分細碎，往往一戶不足10畝卻分在10多處地方。當(dāng)前經(jīng)營分散細碎地塊，勞動投入太大，而土地連片可以極大地提高農(nóng)業(yè)機械化的效率。因此，全國農(nóng)村農(nóng)民出現(xiàn)了普遍且強烈的土地連片承包的訴求，典型如湖北沙洋縣的“按戶連片”。

　　越來越多承包土地的農(nóng)戶進城，也就有越來越多土地承包者與經(jīng)營者的分離。進城農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給外來工商大戶，工商大戶要在土地上進行投資就存在一個問題，即土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是什么關(guān)系，工商大戶有多少在土地上進行經(jīng)營的權(quán)利，包括能否以流轉(zhuǎn)來的土地進行抵押貸款的權(quán)利。進城農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給本村親朋鄰里，留村種田的親朋鄰里通過流入土地而擴大了土地經(jīng)營規(guī)模，形成了適度規(guī)模經(jīng)營，他們從土地上所獲收入甚至可能不低于進城務(wù)工收入，他們因此就成為村莊內(nèi)生出來的“中堅農(nóng)民”。這些“中堅農(nóng)民”面臨的*問題是，從進城農(nóng)戶那里流轉(zhuǎn)來的土地分散在各處，一戶有50畝適度經(jīng)營規(guī)模，土地卻可能有六七十塊，分散在全村東南西北不同地方。如果這些土地集中到一塊，“中堅農(nóng)民”種地花費時間將減少一半，農(nóng)業(yè)投入將降低1/3以上。問題是，進城農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給留村親朋鄰里，是*不愿讓親朋鄰里隨意變更土地位置以及在土地上進行建設(shè)的，且他們是隨時可能回來要地自種的。

　　也就是說，在當(dāng)前大量農(nóng)民進城，農(nóng)業(yè)機械化快速推進的情況下，以穩(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度，已經(jīng)極大地限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放，降低了農(nóng)業(yè)的效率?；诖耍醒胩岢鲛r(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，即將農(nóng)地上的權(quán)利分為所有權(quán)，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。將之前歸村社集體成員所有的土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，即土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

　　“三權(quán)分置”也有困境，其中*典型的是土地經(jīng)營權(quán)是什么權(quán)？是物權(quán)還是債權(quán)？若是物權(quán)，則中國農(nóng)地上就有了三重物權(quán)：所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)都是物權(quán)。如果是債權(quán)，是由承包權(quán)所派生出來的權(quán)利，則這樣專門設(shè)置一個權(quán)利就顯得有點多余。而且當(dāng)前農(nóng)地上的收益十分有限，“三權(quán)分置”可能使農(nóng)地制度運作變復(fù)雜。農(nóng)地上有限的農(nóng)業(yè)剩余可能較難支撐起“三權(quán)分置”這樣的復(fù)雜制度安排及其運作。

　　給予“中堅農(nóng)民”更“大”土地經(jīng)營權(quán)

　　我們來討論農(nóng)地經(jīng)營者的情況。當(dāng)前絕大多數(shù)集體土仍然由承包土地的農(nóng)戶耕種，這些耕種土地的農(nóng)戶家庭，往往青壯年勞動力進城務(wù)工經(jīng)商去了，土地由留守農(nóng)村的老年父母耕種，從而出現(xiàn)了普遍的老人農(nóng)業(yè)。此外，還有大約1/3的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)出去，發(fā)生了承包者與經(jīng)營者的分離。而且今后土地流轉(zhuǎn)規(guī)模只可能擴大，土地承包者與經(jīng)營者的分離也就只可能更加普遍。

　　如前所述，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，有兩個主要的土地經(jīng)營者，一是外來工商大戶，他們通過正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議來獲得土地經(jīng)營權(quán)。二是本村的“中堅農(nóng)民”，他們往往只是通過口頭協(xié)議來流入進城農(nóng)民的土地耕種。工商大戶一定希望正規(guī)長時期流入農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，并可以在流入的農(nóng)村土地上進行建設(shè)，即使流出土地農(nóng)戶進城失敗也不可以要回土地耕種。而且工商大戶流轉(zhuǎn)土地一定要連片。這樣一來，工商大戶流轉(zhuǎn)土地就必然是高價流轉(zhuǎn)，土地承包費很高。很高的土地承包費和農(nóng)業(yè)收益有限必然造成大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地工商大戶的經(jīng)營困境。實際上，*近幾年，到農(nóng)村大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工商大戶，不少都虧損破產(chǎn)跑路。

　　另外一個主要的流入土地的經(jīng)營者是本村“中堅農(nóng)民”，這些“中堅農(nóng)民”年富力強，但因為不愿或不能進城務(wù)工經(jīng)商（比如父母年老需要照顧），只種自家承包地又無法獲取體面收入，他們就傾向擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，進城農(nóng)民因此將承包地流轉(zhuǎn)到這些不愿或不能進城的農(nóng)戶，村莊內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)，口頭協(xié)議，隨時可以要回自種，土地租金不高。留村農(nóng)戶通過這種不正規(guī)口頭協(xié)議流入三、五十畝土地，再加上其他副業(yè)收入，他們在農(nóng)村的收入就可能不低于進城務(wù)工經(jīng)商，他們也因此可以在農(nóng)村留得下來，成為農(nóng)村中的“中堅農(nóng)民”。他們流入土地后面臨的*困境是土地往往過于分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中要花費極大精力時間和金錢管理經(jīng)營分散田塊。從建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，從方便機械使用角度，分散細碎的土地也會極大地降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

　　無論是從外來工商大戶還是本地“中堅農(nóng)民”角度來看，當(dāng)前農(nóng)民的土地承包權(quán)可能會限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進一步釋放。相對來講，我們不應(yīng)當(dāng)為了保護工商大戶的土地經(jīng)營權(quán)而限制農(nóng)民的土地承包權(quán)，因為這樣就可能造成對農(nóng)民利益的嚴重侵害，進而導(dǎo)致農(nóng)民被從土地上排斥出去。如果給“中堅農(nóng)民”更“大”的土地經(jīng)營權(quán)，則因為“中堅農(nóng)民”就是本地農(nóng)民，在當(dāng)前農(nóng)村青壯年勞動力普遍進城的背景下面，“中堅農(nóng)民”具有極為重要的治理上的含義，因為正是占農(nóng)民人口很少的“中堅農(nóng)民”的存在，為當(dāng)前中國農(nóng)村提供了有序的強有力結(jié)構(gòu)支持。

　　如果農(nóng)民進城之后，土地主要限制在村莊內(nèi)流轉(zhuǎn)，則我們也許可以重新審視“三權(quán)分置”的制度設(shè)置，即我們可以考慮，農(nóng)地上的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)中，承包權(quán)主要包括兩種權(quán)能，一是農(nóng)戶自家耕種時的經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)，二是農(nóng)戶不再耕種承包地時的收益權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶不再耕種自己的承包地時，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營權(quán)交還村社集體，村社集體按當(dāng)?shù)仄骄刈馑街Ц督贿€經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶的土地收益。如果農(nóng)戶進城失敗返鄉(xiāng)要求種地，村社集體則應(yīng)當(dāng)給予其承包面積相應(yīng)的土地經(jīng)營權(quán)。

　　如此一來，村社集體就同時可以占有兩種土地權(quán)利，即土地所有權(quán)和不再種地農(nóng)戶承包地的土地經(jīng)營權(quán)。如此，在村社范圍內(nèi)，進城農(nóng)民從土地承包權(quán)中獲得土地租金收益，且可以隨時回村要回土地耕種（當(dāng)然不一定是自己過去那塊地），村社集體則對流入進來的土地經(jīng)營權(quán)在村社范圍內(nèi)進行招標(biāo)，價高者得，進城農(nóng)民越多，村社集體就可以掌握更多土地的經(jīng)營權(quán)，從而可以對這些土地按耕作便利進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并可以在招標(biāo)時盡可能做到土地連片，以便于進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理。

　　實際上，當(dāng)前中國的國有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，十分類似以上設(shè)計的“三權(quán)分置”制度。即國有農(nóng)場的土地是國家所有，國有農(nóng)場的職工有承包國有土地進行耕種獲利的權(quán)利，但如果國有農(nóng)場職工自己不種地而進城務(wù)工去了，他們必須將自己的土地交給農(nóng)場，農(nóng)場再將土地經(jīng)營權(quán)首先在場內(nèi)招標(biāo)再向社會招標(biāo)，由此很快地解決了農(nóng)場職工非農(nóng)化所造成的農(nóng)地利用上的困境，農(nóng)場的農(nóng)地使用效率以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力也就比普遍實行承包制的農(nóng)村集體要高。

　　在農(nóng)民大量進城，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)普遍分離情況下，設(shè)置什么樣的土地制度來滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力釋放的需要，來提高土地利用效率，是一個大智慧。

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