十九大報告提出，要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。其中，治理有效既是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容，又是鄉(xiāng)村振興的保障。近年來，為了實現(xiàn)治理有效，中央出臺了很多與基層治理有關的文件與政策，如加強基層黨的領導、以村民小組和自然村為單元進行村民自治試點、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務職能并提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務能力等等。這些政策都是為滿足新時期經(jīng)濟社會發(fā)展需求，而對基層治理體系和治理結(jié)構(gòu)進行的重大改革創(chuàng)新。但是，基層治理還沒有抓住“牛鼻子”，因此導致改革缺乏整體性、框架性；改革對破解農(nóng)村問題針對性不強，*性不夠，有效性不大。中國農(nóng)村基層治理的“牛鼻子”是產(chǎn)權(quán)，中國農(nóng)村基層治理要實施“產(chǎn)權(quán)治理”。

　　所謂“產(chǎn)權(quán)治理”，就是產(chǎn)權(quán)變動誘發(fā)的治理，以及圍繞產(chǎn)權(quán)及利益相關者實施的治理。產(chǎn)權(quán)治理的內(nèi)涵包括四個方面：一是產(chǎn)權(quán)變動，治理必然變動；二是根據(jù)產(chǎn)權(quán)體系和結(jié)構(gòu)設計治理體系和結(jié)構(gòu)；三是根據(jù)產(chǎn)權(quán)主體的需要配置治理資源；四是根據(jù)破解產(chǎn)權(quán)重大問題的難度提升治理能力。

　　產(chǎn)權(quán)改革的治理特點和趨勢

　　近年來，承包土地的確權(quán)頒證和“三權(quán)”分置，搞活了土地經(jīng)營權(quán)，各地產(chǎn)權(quán)交易市場開始出現(xiàn)；農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，喚醒了大量沉睡的集體資產(chǎn)，如荒山、荒地、水塘等；有些地方探索集體建設用地、宅基地的改革試點，盤活了大量閑置資產(chǎn)。這些產(chǎn)權(quán)改革使農(nóng)村發(fā)生了很多新變化：一是一批新的經(jīng)營方式和組織形式開始出現(xiàn)，如租賃經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營、股份經(jīng)營；二是出現(xiàn)了一大批新的經(jīng)營主體，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、經(jīng)營大戶、合作社、股份公司等；三是產(chǎn)權(quán)改革涌現(xiàn)一批新的問題，如股權(quán)分配、抵押貸款、資本進村等。一些地方圍繞產(chǎn)權(quán)改革出現(xiàn)的新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、新的經(jīng)營方式、新的組織方式及新的產(chǎn)權(quán)問題在治理方面進行了新的探索。

　　自治單元的探索。湖北秭歸、廣東清遠和蕉嶺等地積極探索村民自治的單元，他們根據(jù)產(chǎn)權(quán)相關、利益相連、文化相近、地域相同等標準，確定了村民小組、自然村、家族為自治單元，使產(chǎn)權(quán)單元與治理單元更加一致和對稱，從而確保了村民自治的有效實現(xiàn)。還有些地方以沖、灣、屯、寨等為單元進行自治單元的探索和治理嘗試。

　　治理體系的探索。廣東清遠還從基層整體性、框架性進行了探索，提出了鎮(zhèn)統(tǒng)籌、片服務、村行政、組自治的治理體系。主要理由是：統(tǒng)籌有責任要求，服務有規(guī)模要求，自治有產(chǎn)權(quán)要求，行政有范圍要求。這就從縱向明確了各個層級的主體功能，以期實現(xiàn)“功能各異、整體互補”。

　　治理架構(gòu)的探索。廣東蕉嶺在村支兩委的基礎上，根據(jù)權(quán)力制衡的原則，設置了監(jiān)委，形成了支委、村委、監(jiān)委“三位一體”的治理架構(gòu)。四川成都溫江區(qū)根據(jù)功能原則設置了黨支部、村委會、股份社、社會組織的“多元治理”架構(gòu)。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)多在探索政經(jīng)分開、政社分離。這些改革導致治理架構(gòu)在一定程度上實現(xiàn)了“專業(yè)分工、多元制衡”。

　　治理保障的探索?；鶎又卫硇枰兄贫缺Ｕ希残枰?jīng)濟保障。在保障治理制度化方面，安徽走在了全國前列，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革后，市政府提供治理保障，實施“五七九”財政資助辦法，小村資助五萬元、中等規(guī)模村資助七萬元、大村資助九萬元。在制度化方面，以人口規(guī)模確定治理規(guī)模，天長市以鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模配備專業(yè)治理人員，按“每五萬人一名”的標準，全縣共配備11名，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按“每萬人一名”，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備4-6人，確保改革事項有人抓、有人管。

　　治理機制的探索。產(chǎn)權(quán)改革本身就是一個治理的過程，因此不少地方以產(chǎn)權(quán)為核心實施治理。如湖北京山集體股份權(quán)能改革在充分考慮歷史因素和村民貢獻后，進行精細化管理，這體現(xiàn)在“節(jié)點配股法”；山東東平納入年齡因素，實施“年齡配股法”；天長和余江在產(chǎn)權(quán)改革后利用土地經(jīng)營權(quán)和集體股權(quán)進行抵押貸款。

　　以產(chǎn)權(quán)為核心重構(gòu)農(nóng)村基層治理

　　從各地實踐看，為了破解農(nóng)村基層治理困境，推動鄉(xiāng)村有效治理，需要在新時代形成以產(chǎn)權(quán)為核心的“產(chǎn)權(quán)治理”。

　　根據(jù)產(chǎn)權(quán)單元設置治理單元。在產(chǎn)權(quán)單元與治理單元不一致的地方，要盡量調(diào)整治理單元，以使產(chǎn)權(quán)單元與治理單元一致。如果無法調(diào)整，也要設置治理代理單元，以使產(chǎn)權(quán)單元與代理單元一致。

　　根據(jù)新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重構(gòu)縱向治理體系。雖然中央已經(jīng)發(fā)文明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務職能，也鼓勵探索以村民小組和自然村為單元的村民自治，但是自治單元下移后的村莊究竟如何定位，需要進一步界定，特別是需要從整體上根據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和新的經(jīng)濟社會發(fā)展需要，重新確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)、村、組、中心戶之間的治理關系。

　　根據(jù)新的利益結(jié)構(gòu)重構(gòu)橫向治理架構(gòu)。鑒于很多地方已經(jīng)實施了集體產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)民擁有股權(quán)，而且這些股權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予、抵押、入股，因此單一的集體產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了多元化現(xiàn)象，同樣分配給農(nóng)戶的承包地也可以“三權(quán)”分置。產(chǎn)權(quán)的多元化、分置化要求治理結(jié)構(gòu)做出相應的改革。一是將相應的主體納入治理結(jié)構(gòu)，賦予治理權(quán)和參與權(quán)。二是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，在村支兩委基礎上設置股份社、社會組織、政務服務等多元治理主體。特別是在產(chǎn)權(quán)改革后的新型農(nóng)村社區(qū)務必加速完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力。三是在村民小組或自然村可以設置經(jīng)濟社、理事會、黨小組等多元治理主體。四是厘清村支兩委、股份社與社會組織、公共服務組織的治理關系。

　　根據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)建立精細化的產(chǎn)權(quán)治理機制。京山、東平集體股權(quán)設置的經(jīng)驗是，在股權(quán)設置時更加精細化，考慮多方面的因素?？梢越梃b余江、天長的經(jīng)驗完善產(chǎn)權(quán)的金融制度?？梢越梃b東平吸納鄉(xiāng)賢資本的經(jīng)驗，大力發(fā)展集體經(jīng)濟。可以借鑒東平將國家投資資產(chǎn)化、產(chǎn)權(quán)化、股權(quán)化的經(jīng)驗，確保國家財政投入可持續(xù)增效。還可以借鑒余江宅基地整治的“宅票制”經(jīng)驗。

　　完善產(chǎn)權(quán)治理改革的配套政策和制度保障。天長在集體資產(chǎn)改革后，對村莊給予公共財政的規(guī)范化補貼。股權(quán)量化后還要配套完善的股權(quán)流轉(zhuǎn)制度，分家后股權(quán)分配制度，股權(quán)人去世的繼承制度等。還要考慮婦女的權(quán)益保障制度，如女性可否繼承的問題，有些地方實行“村內(nèi)分配，戶內(nèi)解決”，但是“戶內(nèi)解決”主體是誰，用什么方法解決等，很多問題都有待于進一步完善和探索。

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